Compras públicas: Steven Kelman: Entrevista

Fonte: Consad | Data: 23 de june, 2014



Fonte: Consad


O professor da Universidade de Harvard, Steven Kelman, concedeu entrevista à ENAP. Kelman foi ainda responsável pelo escritório central de compras governamentais na gestão do presidente Bill Clinton nos EUA, atuando diretamente com o vice-presidente Al Gore.

1. Como o senhor avalia o movimento “Reinventando o Governo” 15 anos depois?

O primeiro tema do “Reinventando o governo” foi gerenciar por resultados. Mesmo na administração de George W. Bush essa idéia foi amplamente aceita, tanto dentro do serviço público quanto entre as pessoas que pensam seriamente a administração pública. Portanto, o maior benefício de longo prazo desse movimento foi contribuir para que, ao se pensar em administração pública, se pense também em gerenciar por resultados.

Foram verificados, no entanto, dois grandes problemas. O “Reinventando o Governo” coloca os servidores públicos como um importante recurso para melhorar o desempenho do setor público, buscando inspirá-los, além de fortalecer sua identificação com as missões da organização, um instrumento para otimizar os resultados do governo. Infelizmente, duas coisas ocorreram para atrapalhar isso. Primeiro, na atual administração Bush, há mais hostilidade com os servidores do que na gestão Clinton/Gore. A atual administração também acredita em gerenciar por resultados, mas entende que a forma de fazer isso é talvez dar ordens para os servidores ou apenas utilizar incentivos monetários ou outras formas de melhorar o desempenho que não se baseiam em apoio aos servidores. Isso é do ponto de vista dos republicanos. Já pelo lado dos democratas, estes e outros que não gostam do presidente Bush tentam usar diferentes problemas que ocorrem no gerenciamento do governo como uma forma de assegurar vitórias políticas contra o presidente e o Executivo. E uma boa forma de fazer isso, na opinião deles, é apontar problemas, escândalos etc. Assim os democratas do Congresso gastam muito tempo tentando expor alegados escândalos ou escândalos reais. Mas isso tem um efeito negativo para os próprios servidores públicos, pois acabam acreditando que isso é um ataque direto a eles. Além disso, nesse ambiente de grande atenção da mídia a escândalos, encoraja-se o surgimento de mais regras e controles, o que é o oposto do espírito do “Reinventando o Governo”, que queria empoderar mais as pessoas e não usar tanto regras e controles.

O outro problema que encontramos é a idade dos servidores. Os mais experientes estão se aposentando, e, nos EUA, os salários no governo, atualmente, não são competitivos frente aos salários do setor privado. O governo, então, encontra dificuldade em recrutar uma nova geração bem qualificada de servidores, o que gera um problema de qualidade. O setor público pode não ser tão bom sem recrutar bons servidores.

Em resumo, o lado bom é que ainda há foco em gerenciar por resultados. Mas tem sido mais difícil fazer isso da forma que o “Reinventando o Governo” prescrevia.

2. A prescrição do “Reinventando o Governo” foi um sucesso na reforma no setor de compras do governo nos EUA, o único sucesso, conforme seu último livro (Unleashing Change: a Study of Organizational Renewal in Government). Em que esse setor é especial ou o que faltou para os outros setores?

A reforma no setor de compras é uma atividade que envolve todo o governo. Muitas das outras iniciativas eram temas não tão amplos, como serviço ao cliente, regulações. Temas que havia em um ministério, mas não nos demais. Alguns fizeram bem, outros não. Houve muitas variações. Os únicos programas de reforma que envolvia todo o governo foram no setor de compras e de recursos humanos. Tentamos fazer algo similar para flexibilizar o setor de recursos humanos. Nessa área, houve menos sucesso porque era um tema mais partidário. Em compras, havia no Congresso pessoas que apoiavam o que tentávamos fazer e os que se opunham. Mas a divisão não era partidária. Havia democratas e republicanos que apoiavam, e democratas e republicanos que se opunham. Na reforma para recursos humanos, o contraste era presente. Havia partidarismos. Os sindicatos não gostavam das mudanças que estavam sendo propostas, queriam manter o sistema como ele estava. Os sindicatos tinham muito apoio dos democratas no Congresso. E os republicanos não queriam os sindicatos, mas destruir os sindicatos. As batalhas no tema da reforma do serviço público eram muito mais partidárias no Congresso: os republicanos apoiando, os democratas se opondo, e a administração Clinton em uma posição estranha porque queria fazer, contava com o apoio dos republicanos - mas não queria o fim dos sindicatos e não concordava com o discurso dos republicanos - e os democratas não queriam apoiar o que queríamos fazer. Então foi muito mais difícil. Para compras, havia oponentes, mas era mais fácil por não estar partidarizado. E também conta muito o fato de eu ter trabalho para conseguir o apoio dos republicanos em torno da reforma no setor de compras.

3. Alguns pensam haver certo preconceito, no Brasil, dentro de carreiras governamentais, para com servidores que trabalham com compras, como se fosse um trabalho menos valorizado. Como o senhor vê isso?

Nos EUA é assim também, mas parcialmente, porque quem trabalhava com compras via seu papel apenas como sendo o de exercer controle. Eram os que barravam os clientes, e os clientes são os servidores que trabalham na área fim, os demandantes dos ministérios. Os servidores da área fim não gostavam de ser barrados. Além disso, tradicionalmente, muitos que trabalhavam com compras não tinham uma formação educacional tão forte. Muitos ocupavam funções baixas na hierarquia governamental, entraram por carreiras fracas e subiram para compras dentro do sistema. Ainda há um pouco disso hoje, embora seja cada vez menos comum. Penso que se você conversar hoje com servidores em posições intermediárias ou altas na área de licitações e contratos, encontrará muitos servidores que são bons e alguns que são muito bons. Acho que ainda existe muito preconceito em torno disso, mas algo que já está 75% eliminado. Talvez o que há 15 anos era 75% presente hoje está 75% ausente.

4. Servidores que trabalham com compras devem ter um perfil majoritariamente de especialistas ou de generalistas?

Precisamos de especialistas em compras. Nos EUA existe uma classificação de ocupação chamada “Especialista em Contratos”. Há uma especialização em compras. Alguns são mais especialistas dentro dessa especialização, sendo, por exemplo, especialistas em preços ou gestão de contratos. No sistema, temos os clientes, que são os servidores para quem estamos comprando coisas e que também estão envolvidos no processo de compra, pois ajudam com os requisitos, as especificações do produto a ser comprado, a gestão do contrato e se os produtos foram entregues direito. Eles são parceiros no processo de compra e integram o sistema de compras. E não são os especialistas no assunto. Mas temos especialistas em compras nos EUA.

5. O senhor mencionou em sua palestra, e menciona em seu livro, que é preciso dar poder discricionário ao servidor, o que vai lhe permitir acertar, mas também errar. Com menos regras, há riscos extras. Mas compensa. Será que não deveríamos mesmo temer esse poder discricionário? Não deve ser ponderado conforme o nível de corrupção de determinado país/determinada área do governo?

Penso que em um nível excessivamente alto de corrupção é preciso se preocupar porque o sistema de compras iria entrar em colapso sem regras rígidas. Em um contexto assim é preciso primeiramente combater a corrupção, não se preocupar em flexibilizar regras. Na medida em que os níveis de corrupção se tornam mais moderados, ou baixos, então se pode priorizar a compra. Vou colocar da seguinte forma: se a única coisa que você quer fazer é parar a corrupção, o jeito mais simples e fácil é não comprar nada. Só assim não haverá corrupção em licitações e contratos. Mas, uma vez que você quer comprar algo, para ajudar o governo a fazer o seu trabalho, então deve começar a pensar em comprar com sucesso. Você quer evitar corrupção, mas também quer fazer uma boa compra. Muitas vezes, para evitar corrupção, montamos um sistema que não favorece boas compras. Resumindo: se o nível de corrupção é alto, são aceitas compras ruins para manter muitas regras. Mas se a corrupção é mais baixa, então é melhor flexibilizar as regras porque haverá melhores compras. É preciso achar formas de combater a corrupção que não envolvam tornar o sistema de compras ineficiente. Faz-se necessário achar formas de combater a corrupção que não tenham custos tão altos em termos dos objetivos do sistema.

6. Como é o sistema de compras de passagens aéreas nos EUA?

É centralizado. Um escritório central faz as licitações. Mas as licitações são por trajeto, por cidade, por trecho (Washington-Nova Iorque, Washington-Boston, Washington-Los Angeles etc.). Temos uns 500 contratos. Há uma grande economia com o sistema do escritório central licitando os trechos. Cada contrato vale por um ano.

Se quiserem trocar um vôo, de um com escalas por um direto, se for o mesmo preço, é possível. Se for mais caro, é necessário escrever uma justificativa, possibilitando a compra. São exceções. No caso de uma rota que nunca foi usada, o órgão tem de fazer sozinho, começar do início (o que é mais demorado). Se um ministro quer comprar um bilhete aéreo, pode fazê-lo via escritório de Contratos, mas também com seu cartão de crédito governamental. O cartão é um grande avanço. Toda vez que pegam alguém usando mal o cartão de crédito, falam para acabar com ele. É preciso enviar a pessoa para a cadeia, mas não acabar com o cartão de crédito, que é um avanço para compras governamentais. Mas o ministro pode também usar seu escritório de viagens, do ministério, com as empresas privadas. Ou mesmo comprar on line com o cartão de crédito do contrato governamental no site da agência de viagem que ganhou o contrato para aquele trecho. Basta o governo se identificar e assim proceder com o preço especial para o governo.

7. Avaliações de desempenho funcionam?

Sou um grande entusiasta das avaliações de desempenho. Não tanto das individuais, mas das institucionais, tanto para as organizações quanto para as equipes. Sou um apoiador de avaliações de desempenho, mas não para dizer “você fez um bom trabalho e você fez um trabalho ruim”. Mas para encorajar a organização como um todo e para se fazer um trabalho melhor. Defendo avaliações de desempenho tanto para a organização quanto para a equipe.

As avaliações individuais podem às vezes ter impactos negativos, pois os membros de uma equipe têm de cooperar e uma pessoa pode tentar sabotar outra. Aí as avaliações criariam problemas. Além de serem muito controversas politicamente. Os sindicatos não gostam, há mais resistências, e não garante bons frutos. É melhor se concentrar nas avaliações das organizações e, depois disso consolidado e se obtendo sucesso, começar a pensar nas individuais.

8. O senhor menciona a importância de valorizar o servidor público. O que o senhor acha dos controles ao uso da internet?

É uma pergunta muito interessante. Diferentes ministérios têm políticas diferentes sobre isso nos EUA. Minha intuição – e quero enfatizar que é só uma intuição – é que essas restrições não são uma boa idéia por três motivos. Primeiro: enviam um recado ao servidor dizendo que ele não é confiável, que seus gerentes pensam que não sabem usar essa ferramenta de forma responsável. Segundo: pode virar um benefício além do salário. Um empregador dá acesso total, outro restringe. Se o setor privado permite e o governo não, faz o emprego público ser menos atraente para jovens. E terceiro: acho que talvez alguns dos sites bloqueados possam servir como forma de servidores públicos ganharem acesso a informação e colaborarem. Mas acho que é preciso investigar mais isso. É um tema muito polêmico nos EUA atualmente. Algumas organizações permitem acesso a blogs, outras não. Bloquear todo e qualquer blog é um erro. Há muitos blogs que são úteis para a troca de informações e para a rede de contatos entre servidores públicos.