Políticas Públicas: Avaliação: Guia de Análise "Ex Ante"

Fonte: CGU | Data: 26 de march, 2018

Fonte: CGU

O processo de modernização do Estado passa, necessariamente, pela avaliação bem feita e estruturada das políticas públicas. Essa foi a tônica do evento de lançamento da publicação Avaliação de Políticas Públicas - Guia Prático de Análise Ex Anterealizado, em 23 de março de 2018, em Brasília, durante seminário na sede do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). O guia é resultado de trabalho conjunto entre a Casa Civil, o Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU), o Ministério da Fazenda (MF), o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP) e o Instituo de Pesquisas Econômicas Aplicadas (Ipea).  Segundo os representantes dos órgãos envolvidos na elaboração do guia, o Brasil vive um contexto de modernização do Estado, que envolve reformas em diversas áreas, incluindo a das políticas públicas. Esse processo pressupõe que a racionalização do gasto, priorizando ações e programas eficientes, é essencial para o ajuste das contas públicas e a retomada do crescimento equilibrado.  O subchefe de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais da Casa Civil, Marcelo Guaranys, afirmou que está em curso uma “grande e importante reforma, que vai mudar a forma como planejamos e monitoramos a política pública”. Segundo Guaranys, é fácil editar um decreto, mas é muito difícil estruturar e pensar melhor antes de tomar as decisões. “Não é bom a gente tomar decisões sem uma boa avaliação, sem saber para que está servindo cada política que está sendo adotada”, argumentou. 

O secretário Federal de Controle Interno da CGU, Antônio Carlos Leonel, participou da mesa de abertura, ressaltando que ainda há muito desperdício e fragmentação na execução dos programas de governo. Juntos, esses dois elementos podem representar grandes valores. “Nós vivemos um momento de endividamento ainda muito forte e esse esforço fiscal é exatamente para direcionar melhor os recursos. Nesse contexto, o guia vem junto com uma série de iniciativas, como o Decreto de Governançao Decreto das Estatais, o Brasil Eficiente, a melhoria regulatória, porque nós temos urgência nessa discussão”, informou o secretário.  Leonel ressaltou ainda que, do ponto de vista do controle, a CGU tem levado a preocupação sobre governança para os gestores e também para os auditores, pois é preciso fazer parte da melhoria da gestão. “Temos de ajudar o gestor porque nós temos um conhecimento específico que pode contribuir muito no processo decisório”, disse.

Alexandre Ywata, diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais do Ipea, explicou que o Guia Prático de Análise Ex Ante deve passar por revisão regular, para aprimoramento, e ser reeditado a cada dois anos. “Além disso, já estamos trabalhando no volume dois, no Guia Ex Post. A ideia é que o Guia Ex Ante seja utilizado ao longo do ciclo de preparação da política, antes de a política ser implementada de fato, e que o Guia Ex Post possa ser usado para avaliar as políticas que já estão em vigor, muitas das quais a gente já tem resultado mensurado”, comentou.

A publicação reúne orientações práticas sobres as principais etapas, como desenho, implementação e análise de impactos das políticas públicas do Governo Federal. Dois programas são tomados como exemplos ao longo das seções, de forma a facilitar a compreensão e assimilação das orientações para aplicação a casos reais. O guia apresenta ainda discussões sobre os riscos fiscais e orçamentário-financeiros, assim como estratégias para o monitoramento, o controle social e a avaliação, com exemplos de boas práticas e experiências internacionais de países como Inglaterra e Chile.

Colaboraram também na edição do guia o Centro de Aprendizagem em Avaliação e Resultados para o Brasil e África Lusófona da Fundação Getúlio Vargas (Clear/FGV) e o Centre for Public Impact (CPI).

(...) Durante o seminário foi realizado um painel sobre a visão de instituições envolvidas na avaliação de políticas públicas. Em seguida, foi feita a apresentação do Guia Prático de Análise Ex Ante, com as participações de Fabiana Rodopoulos, subchefe-adjunta de Finanças Públicas da Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais da Casa Civil, Alexandre Gomide, diretor de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia do Ipea, Francisco Gaetani, presidente da Enap, e Manuel Augusto Alves Silva, diretor-geral da Esaf.

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Veja fragmentos do Vol. 1, do Guia Prático de Análise Ex Ante, selecionados pela equipe de conteúdo deste site:

Fonte:  Avaliação de políticas públicas : guia prático de análise ex ante, volume 1 / Casa Civil da Presidência da República, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. – Brasília : Ipea, 2018.

p.11: "A avaliação das políticas públicas deve começar no nascedouro, por meio da análise ex ante, a fim de verificar, fundamentalmente, se respondem a um problema bem delimitado e pertinente. Em função disso, observa-se se há um objetivo claro de atuação do Estado e se propõe um desenho que efetivamente possa ser alcançado. Entre outros tópicos, é necessário que as políticas públicas contem com essa análise ex ante para que os recursos públicos e o bem-estar da sociedade sejam otimizados. Desse modo, evita-se a detecção posterior de erros de formulação e de desenho, que, com maior racionalidade no processo inicial de implantação da política, poderiam ter sido previstos e eliminados"

p.14: "O Decreto no 9.191, de 1o de novembro de 2017, estabelece em seu art. 30 que junto com o envio da Exposição de Motivos dos atos normativos submetidos ao Presidente da República serão enviados os pareceres de méritos dos órgãos envolvidos com o ato. O art. 32 do decreto aludido também define que os pareceres de mérito desses órgãos deverão conter elementos abordados neste Guia, como a análise do problema que o ato normativo visa a solucionar e os objetivos que se pretende alcançar"

p.17-20: "CHECKLIST PARA A ANÁLISE EX ANTE

  1. Diagnóstico do problema ou da situação que demanda providências


1.1 Qual problema ou necessidade a proposta visa solucionar?

1.2 Quais as causas que acarretam o problema?

1.3 Quais são as evidências da existência do problema na realidade brasileira?

1.4 Apresentar, se cabível, a comparação internacional do problema.

1.5 Quais as razões para que o governo federal intervenha no problema?

1.6 Apresentar breve levantamento de políticas anteriormente adotadas para combater o mesmo problema e as razões pelas quais foram descontinuadas, quando cabível.

  1. Identificação dos objetivos, das ações e dos resultados esperados


2.1 Qual o objetivo da proposta?

2.2 Quais são os resultados e os impactos esperados para a sociedade?

2.3 Quais são as ações a serem implantadas?

2.4 Quais são as metas de entrega dos produtos?

2.5 Apresentar a relação existente entre a(s) causa(s) do problema, as ações propostas e os resultados esperados.

2.6 Apresentar a existência de políticas públicas semelhantes já implantadas no Brasil ou em outros países, reconhecidas como casos de sucesso.

  1. Desenho, estratégia de implementação e focalização


3.1 Quais são os agentes públicos e privados envolvidos e como atuarão na proposta?

3.2 Apresentar possíveis articulações com outras políticas em curso no Brasil.

3.3 Apresentar possíveis impactos ambientais decorrentes da execução da proposta.

3.4 Apresentar estimativa do período de vigência da proposta.

3.5 Qual o público-alvo que se quer atingir?

3.6 Apresentar características e estimativas da população elegível à política pública.

3.7 Apresentar critérios de priorização da população elegível, definidos em função da limitação orçamentária e financeira.

3.8 Descrever como será o processo de seleção dos beneficiários.

  1. Impacto orçamentário e financeiro


4.1 Apresentar análise dos custos da proposta para os entes públicos e os particulares afetados.

4.2 Se a proposta de criação, expansão e aperfeiçoamento da ação governamental implicar aumento de despesas ou renúncia de receitas e de benefícios de natureza financeira e creditícia, apresentar: 1) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; 2) se as medidas foram consideradas nas metas de resultados fiscais previstas na lei de diretrizes orçamentárias; 3) se as medidas de compensação, no período mencionado, foram consideradas na proposta, ocasionando a renúncia de receitas e benefícios de natureza financeira e creditícia; e 4) demonstração da origem dos recursos para seu custeio quando se tratar de despesa obrigatória de caráter continuado.

4.3 Apresentar declaração de que a medida tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual, compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

4.4 Quais são os potenciais riscos fiscais da proposta? 

  1. Estratégia de construção de confiança e suporte


5.1 O conjunto de cidadãos e cidadãs apoia a política proposta por confiar que ela é relevante e que as instituições responsáveis irão levá-la a cabo?

5.2 Quais são as razões ou as evidências de que há envolvimento dos interessados, que levem os agentes internos e externos à política a apoiarem a sua execução e a estarem alinhados?

5.3 Como os envolvidos participam ou se manifestam na elaboração da proposta?

5.4 A política proposta é uma prioridade das lideranças políticas?Já foram identificadas as lideranças que podem endossá-la?

5.5 Quais seriam as possíveis oposições ativas para a execução dessa política?

  1. Monitoramento, avaliação e controle


6.1 A política pública poderia ser implementada a partir de projeto-piloto?

6.2 Como será realizado o monitoramento e quais serão os indicadores desse monitoramento ao longo da execução da política?

6.3 Posteriormente, como será realizada a avaliação dos resultados da política?

6.4 Como se dará a transparência e a publicação das informações e dos dados da política?

6.5 Quais serão os mecanismos de controle a serem adotados?

 

p.53: "Um passo importante para a proposição de uma nova política ou para a reformulação ou o aperfeiçoamento de política já existente é o diagnóstico do problema que se pretende combater. Deve-se identificar claramente o problema que enseja a proposta, associado a uma população ou a um grupo em particular. Isso garante que a política pública tenha uma concepção sólida e que a análise entre esse problema e as ações e os resultados propostos possa ser desenvolvida de forma consistente. A problematização que enseja a ação governamental precisa ser bem feita para que a solução proposta seja adequada e a melhor opção possível. Além disso, a identificação do problema é fundamental para que, ao longo da execução da política, ele seja monitorado, pois este pode, por exemplo, ter deixado de existir, ou as suas causas podem ser completamente diferentes. Se o problema que embasa a política não for bem identificado, o seu monitoramento posterior fica comprometido."

p.58: "Uma política pública, seus projetos e suas ações só se justificam diante de um problema pú- blico relevante e devidamente fundamentado. Para isso, é essencial a apresentação de dados quantitativos e estudos qualitativos para evidenciar a natureza e a dimensão do problema identificado e, quando possível, a sua evolução ao longo do tempo. Sempre que possível, o gestor e a equipe técnica precisam refletir e responder às questões a seguir. • Quando o problema ocorre ou desde quando vem ocorrendo? • Onde ele ocorre e sobre quem? • O problema afeta diferentes regiões e grupos da população brasileira? • Qual a magnitude dos indicadores que caracterizam o problema? • Que pesquisas e estudos relacionados ao problema podem ajudar a identificar suas causas e orientar a ação governamental?"

p.67: "Outro ponto para legitimar a intervenção proposta no problema delimitado é analisar se há justificativas frente a outras possíveis alternativas de intervenção, incluindo como uma das alternativas a não intervenção no problema e sua tendência natural de evolução. Aqui, espera-se que o formulador ou gestor de políticas públicas analise se há fundamentos que coloquem a intervenção proposta ou a reformulação e expansão de política já existente como a melhor ação possível e viável. Dentro disso, é importante destacar os eventuais custos para a sociedade da não implementação ou da não expansão ou reformulação."

  1. 93: "Desenhar a política é visualizá-la antes que ela seja posta em prática. Significa prever os insumos, processos, produtos, resultados e impactos, assim como as forças e fraquezas, os riscos e as oportunidades envolvidos. Basicamente, é preciso responder às três perguntas-chave a seguir. 1) O que acontece se a política for implementada? 2) O que é necessário para que a política seja implementada? 3) Que fatores internos e externos podem contribuir, atrapalhar ou mesmo inviabilizar a política? Importa dizer que a (boa) implementação da política, assim como a (boa) avaliação ex post, depende essencialmente do seu (bom) desenho, e é baseada na (boa) observância da relação de causa e efeito, considerada na fase anterior. Em um contexto de recursos escassos e restrições orçamentárias, o desenho adequado de uma política oferece condições adicionais para o apoio oficial à sua implantação".

  2. 94: "Não existe impacto efetivo nem resultados palpáveis para políticas sem objetivos claros e sem uma teoria do programa, ou seja, sem uma ideia explícita das consequências de uma possível ação que intervenha sobre um problema. Uma teoria clara é aquela que consegue ser expressa, de forma objetiva, em resumo narrativo (uma frase ou um parágrafo) que expresse como o programa incide sobre as causas do problema, projetando seus resultados e impactos de longo prazo. Sugere-se que a teoria seja descrita informando: se (descreva o desenho do programa), então (descreva os resultados), o que então levará a (descreva os impactos). Tal passo é importante para que se verifique, antes de mais nada, a consistência lógica do que se pretende fazer, de modo que fique absolutamente claro em que medida os recursos e os processos a serem despendidos e realizados podem ser tomados como diretamente responsáveis por produzir o que se vislumbra como resultado e se vislumbra como impacto."


p.95: "Em suma, sem teoria do programa não há hipótese plausível para se antecipar o que pode acontecer com sua implementação. Opções pelo método amador de tentativa e erro com dinheiro público prenunciam iniciativas de baixa coerência e consistência internas, ausentes de exercícios mínimos de formulação. Essa grave lacuna provoca muitas deficiências subsequentes no processo de decisão e implementação. Certamente, programas que têm problemas em cumprir prazos de execução, respeitar orçamentos, prevenir fraudes e crises, responder a urgências de forma precisa, entre tantos outros, decorrem dessa ausência de uma teoria mais robusta sobre como um programa pode e deve incidir sobre o problema."

p.103: "Seguindo o modelo lógico, é possível construir indicadores de eficácia, eficiência e efetividade. Os indicadores de eficiência dizem em que medida os recursos utilizados para gerar um produto estão sendo otimizados ou desperdiçados, seja por falha nos insumos seja nos processos. Os indicadores de eficácia demonstram se os produtos foram entregues no prazo fixado. Os de efetividade, por sua vez, são os que dizem se os resultados mais importantes da política estão acontecendo, e em que prazo."

  1. 124: "As políticas públicas só se tornam realidade quando colocadas em prática. A análise ex ante precisa, portanto, incorporar uma visão, em detalhes, de como ocorrerá essa implementação, de preferência, antecipando problemas e suas alternativas de solução. Políticas lançadas sem uma clara definição de quem faz o quê, com que grau de autonomia, com que formas de monitoramento e controle – e sem muitas vezes especificar seu passo a passo operacional e sem planejamento de seus riscos – geram incertezas, brechas e pontos de travamento (“gargalos”). Sempre surgirão situações peculiares e inesperadas que exigirão respostas que não estão prontas – portanto, precisarão ser construídas. Mas questões básicas e situações comuns podem ser minimamente antecipadas. Grandes obras, por exemplo, sempre geram riscos de especulação imobiliária; acidentes de trabalho; aumento dos índices de violência próximo aos canteiros de obras; intensificação da demanda por serviços urbanos (hospitais, restaurantes, espaços de lazer); problemas de mobilidade da população que vive próxima ao local; resistência de moradores à sua transferência para outras localidades. Sem contar a ação dos órgãos de controle, do Ministério Público e das defensorias públicas. Portanto, mesmo uma política de infraestrutura não envolve apenas uma operação de ordem técnica, mas interfaces com um grande número de atores e com distintas políticas públicas – assistência social, justiça e cidadania, segurança pública, transporte, meio ambiente, entre tantas outras. Esses problemas demandam soluções de governança e gestão".

  2. 163-164: "O processo de monitoramento e avaliação de políticas públicas gera a informação necessária para verificar desempenho de políticas, permitindo realizar ajustes ao longo de sua execução. O controle possibilita que as ações e as diretrizes estabelecidas pelas políticas caminhem de fato de acordo com o esperado, havendo espaços e oportunidades para que os desvios e as inconformidades sejam detectados rapidamente. Por monitoramento entende-se o exame contínuo dos processos, produtos, resultados e impactos das ações realizadas. Trata-se de informação mais simples e imediata sobre a operação e os efeitos da política. A avaliação envolve julgamento, atribuição de valor e mensuração da política, no sentido de melhorar seus processos de tomada de decisão e ajustar as linhas de intervenção. Trata-se de informação mais aprofundada e detalhada sobre o funcionamento e os efeitos da política. Tanto o monitoramento quanto a avaliação são funções de gestão indispensáveis que ajudam a fortalecer o planejamento dos programas e a melhorar a efetividade das ações. Em apoio ao planejamento da política, a avaliação e o monitoramento são atividades contínuas e integradas, de forma a: i) medir continuadamente; ii) comparar o resultado obtido e o previsto; e iii) tomar decisões sobre medidas corretivas que reduzam falhas e elevem a eficiência. O controle se refere aos mecanismos implantados para verificar se a realização das ações de uma determinada política não se desvia dos objetivos ou das normas e princípios que a regem. Esses mecanismos pressupõem “examinar se a atividade governamental atendeu à finalidade pública, à legislação e aos princípios básicos aplicáveis ao setor público” (CGU, 2012, p. 16), de forma perene ao longo da execução da política pública. Nesse sentido, as políticas públicas deverão dispor de: • um sistema de monitoramento baseado em indicadores: i) de natureza econômico-financeira, social, ambiental; ii) de gestão do fluxo de implementação (insumo, processo, produto, resultado e impacto); e iii) de avaliação de desempenho (economicidade, eficiência, eficácia e efetividade); • um sistema de avaliação que estabeleça critérios para avaliação da política/programa, como equidade, satisfação do usuário, sustentabilidade, custo-benefício, eficiência, eficácia etc.; e • um sistema de controle com mecanismos internos e externos que permitam verificar e validar se as ações implementadas estão em linha com os objetivos e as regras estabelecidas pela política. A implementação desses sistemas deve incluir um cronograma de atividades de monitoramento e avaliação, com dimensionamento de custos e responsabilidades, prevendo os diversos instrumentos de monitoramento e avaliação que serão utilizados. Também deve demonstrar que haverá mecanismos de autocontrole da política – por exemplo, com atribuições de responsabilidades e incentivos que levem as ações e os agentes a agirem de acordo com o esperado, bem como de controle social, com canais de recebimento de críticas e de denúncias das irregularidades encontradas pelos cidadãos e com transparência e publicação das informações e dos dados da política pública. 2 MONITORAMENTO O plano de monitoramento da política proposta deve ser desenvolvido a partir do modelo lógico e dos indicadores apresentados anteriormente, no capítulo de implementação. O modelo lógico determina onde o programa está querendo chegar e quais objetivos pretende atingir em termos de insumos, atividades, produtos, resultados e impactos. Os indicadores correspondentes a cada fase representam as medidas a serem utilizadas para acompanhar o progresso na direção do alcance dos objetivos e metas. Na elaboração do plano de monitoramento, para cada indicador, deve-se especificar: i) a fase do modelo lógico à qual o indicador está associado; ii) a descrição do indicador; iii) a frequência da coleta; iv) o órgão responsável pela coleta; v) o valor de linha de base sempre que pertinente; vi) a meta para o período em questão; e vii) o valor realizado para o período. Para o plano de avaliação, devem ser detalhadas quais análises são planejadas após a implementação do programa, e as perguntas a serem respondidas devem se basear também no modelo lógico. Este plano consiste em especificar a pergunta a ser respondida por cada avaliação, o método a ser utilizado, os principais indicadores, a fonte de dados e o órgão responsável pela análise dos dados. Uma avaliação ex post pode utilizar metodologias distintas. No anexo deste capítulo são apresentadas sugestões de estrutura para a elaboração de planos de monitoramento e de avaliação. Além do plano genérico de avaliação, sempre que possível, deve-se apresentar também o desenho das considerações propostas com o máximo de detalhe possível. Desse modo, de forma não exaustiva, apresentam-se a seguir ferramentas que auxiliam no desenho e na execução de sistemas de monitoramento e avaliação."


p.166: "Além do trabalho interno da administração pública de acompanhar e avaliar a atuação de suas políticas, a sociedade tem um papel importante quanto à fiscalização da correta gestão dos recursos públicos e da conduta de seus gestores, auxiliando o próprio Estado quanto à sua atuação e alcance do bem-estar social. O cidadão passa a ser corresponsável de direitos e deveres, por almejar que o Estado atinja resultados eficientes e eficazes na conduta do negócio público e objetive uma sociedade cada vez mais justa, solidária e desenvolvida em questões sociais. Para isso, é fundamental que haja transparência das informações das políticas e seus atores, bem como um canal aberto de comunicação entre gestores e sociedade. Temos, como exemplos destes canais, portais da transparência e o Sistema Eletrônico do Serviço de Informações ao Cidadão (e-SIC) para solicitação de informações, relatórios de gestão publicados e acessíveis, bem como demonstrativos contábeis, quando cabíveis. Temos também ouvidorias em órgãos e/ou entes públicos, conselhos de políticas públicas, comitês temáticos da sociedade promovendo encontros sobre diversos assuntos relacionados com políticas públicas, em nível municipal, estadual, regional e nacional, grupos organizados da sociedade civil que preparam eventos em que tratam da gestão pública, carga tributária e aplicação dos recursos públicos, organizações não governamentais que fiscalizam as atividades políticas dos atores políticos em todos os entes governamentais, entre outros."

  1. 171-173: "É de suma importância que o formulador de política pública demonstre que analisou os custos e os benefícios da sua proposta, mostrando que, do ponto de vista econômico e social, os benefícios superam os custos. É claro que o formulador terá de realizar um enorme esforço com esse exercício por se tratar de uma análise ex ante, em que terá que fazer diversas hipóteses, principalmente, para mensurar os benefícios. Uma abordagem clássica e bastante conhecida é a análise de custo-benefício. Todavia, existem outras metodologias que poderão ser utilizadas pelo formulador. O fundamental é que seja construído um indicador para evidenciar que o retorno esperado é positivo, justificando os custos da política pública. 2 CONTEXTO INSTITUCIONAL Em ambiente de elaboração e proposição de políticas públicas, isto é, em fase ex ante, uma vez identificada a necessidade ou a demanda de certo grupo social ou político, é preciso definir o escopo e a abrangência destas políticas tendo em vista os cidadãos atendidos, os recursos alocados e a temporalidade de sua aplicação. Todas essas ações e atividades voltadas para a validação de uma dada política pública (policy) constituem, per se, uma função da política em sentido amplo (politics): ora porque demandas são apresentadas por grupos sociais a esferas decisórias e deliberativas políticas (parlamentos e instâncias executivas de governo), ora porque os analistas (gestores governamentais) da demanda e propositores de um desenho de política são acionados por um corpo político superior. Neste sentido, quaisquer esforços de mensuração de prováveis cálculos de retorno econômico e social guardam referência e proximidade com este ambiente de validação política (politics) da política pública (policy). Uma tarefa relevante, para efeito deste guia, é o delineamento e a proposição de caminhos, rotinas e práticas de validação que atendam ao objetivo de tornar transparentes e disponíveis ao debate público seus objetivos, beneficiários e recursos mobilizados. Os estudos mais recentes sobre o ofício da antevisão dos retornos esperados da polí- tica pública têm considerado de maneira bem amadurecida duas dimensões essenciais de restrições que recaem sobre esta atividade: as econômicas e as institucionais  2.1 Restrições econômicas A teoria econômica aborda, como regra, os problemas a que se propõe elucidar da seguinte maneira: a melhor alocação de recursos escassos é feita – em termos matemáticos e práticos – pela maximização de um objetivo sujeito a uma restrição (ou mais) de recursos. Regra geral, a principal restrição é dada pelo nível do orçamento governamental em cada período fiscal. Para elaboradores de políticas – não necessariamente economistas –, essa não é uma abordagem de fácil aceitação, pois tende a encurtar as opções de formato de políticas e a sugerir limites intransponíveis para a atuação em ambiente democrático, sugerindo, muitas vezes, que “não há alternativas”. O melhor procedimento analítico para sair desse ambiente de falta de alternativas é considerar a existência de uma relação entre restrições de recursos – efetivamente constatadas – e conflitos de escolha (trade-offs) ou resultados alternativos decorrentes. Neste sentido, três questões podem ser levantadas para efeitos de problematização: • a restrição é muito rígida, ou é possível realizar mais de qualquer coisa? • qual é o custo de se proceder a um relaxamento da restrição? • dada uma restrição obrigatória, qual é o seu trade-off ótimo? A avaliação dessas alternativas permitirá ao planejador conceber saídas à restrição principal e sugerir formatos alternativos de política condizentes com os limites a que está sujeito. O planejador em busca de alternativas, por exemplo, poderá avaliar possibilidades tanto do lado das receitas governamentais quanto das despesas. No primeiro caso, uma reforma tributária que torne maior a eficiência na coleta de impostos poderia aumentar a receita sem elevar a carga tributária. No segundo, uma reorganização das atividades governamentais poderia eliminar duplicidade de gastos e desperdícios, visando a uma provisão maior de serviços por um custo igual ou inferior. 2.2 Restrições institucionais Além das limitações próprias da capacidade orçamentária para a realização da política pública, o planejador deverá ser capaz de incorporar em seu trabalho de análise e proposição ex ante as restrições relacionadas às capacidades institucionais existentes para levar adiante a política em referência. Tem sido muito comum que avaliações prematuras ou muito positivas acerca das capacidades das organizações executivas governamentais levem a resultados aquém do esperado, podendo até mesmo dar vazão a críticas severas e inviabilizar a política nascente. Um ponto relevante das capacidades institucionais tem a ver com relações federativas, o que, no caso brasileiro, é muito sensível. Determinadas políticas tendem a ser mais (ou menos) exitosas se contarem com relações bem (ou mal) ajustadas entre o governo central e os governos subnacionais. A explicitação dessas dimensões estruturais (econômicas e institucionais) das restrições mais comuns que recaem sobre as políticas públicas tem o objetivo de alertar para considerações que devem ser feitas quando da mensuração do esperado retorno econômico  e social da política que está sendo proposta: de um lado, o retorno esperado/desejado deve ser qualificado de acordo com as restrições de recursos com as quais a política se defronta e, de outro, ele pode não ser de interesse exclusivo do governo central, mas incluir também as expectativas de atuação dos governos subnacionais envolvidos. Por sua facilidade de operacionalização ou por estarem bastante disseminadas entre gestores públicos, algumas técnicas ou abordagens de avaliação do retorno esperado em políticas públicas são mais frequentemente utilizadas. Algumas delas serão apresentadas e brevemente discutidas na próxima seção. 3 ANÁLISE DE CUSTO-BENEFÍCIO Um fluxo de trabalho usual na análise de custo-benefício (ACB) compreende: i) definição de custos e benefícios relevantes; ii) seleção de programas alternativos; iii) catalogação e previsão quantitativa dos impactos; iv) monetização de custos e benefícios; v) desconto e cálculo do valor presente líquido do programa; e vi) análise de sensibilidade. Após estas etapas, o gestor deve ser capaz de decidir entre uma das alternativas analisadas. A partir da definição de custos e benefícios, estabelecem-se os favorecidos do programa a ser adotado. Isso porque um programa desenvolvido localmente, por exemplo, pode ter repercussões que resultem em benefício para indivíduos que estão além da cobertura prevista inicialmente pelo programa. No processo de decisão, é importante o gestor comparar as diferentes alternativas à disposição, listando-as, pois um determinado objetivo pode ser atingido a partir de variados desenhos, os quais podem ter distintas implicações com relação a custos e benefícios. É o que será apresentado a seguir. A fim de que sejam comparáveis os custos e os benefícios de diferentes alternativas para uma correta ACB, é de fundamental importância a identificação e a monetização dos itens estabelecidos como relevantes. A monetização deve levar em conta preços de mercado que reflitam custos de oportunidade relevantes, isto é, o uso alternativo que se poderia fazer dos recursos a serem empregados. Com relação aos custos do programa, o ideal é a inclusão daqueles sobre os quais ainda se pode ter influência, ou seja, os custos irrecuperáveis não são incluídos. Passo 1 – Identificação de custos e benefícios envolvidos Nem sempre é possível se chegar a uma identificação completa dos fatores arregimentá- veis para a política ou o programa a que se quer proceder. Entretanto, essa dificuldade não deve ser tomada como desestímulo. O papel do analista de política é chegar o mais próximo possível da identificação dos fatores sobre os quais vai atuar. Quer a política requeira a realização de gastos (custos) em fatores estritamente econômicos de mais fácil mensuração, quer venha a demandar também a adoção de arranjos institucionais ou gerenciais nem sempre imediatamente mensuráveis, os gastos envolvidos para a efetivação dos dois tipos de esforços devem ser aproximados. "