PPP: Estudo

Fonte: Insper | Data: 08 de april, 2019

Fonte: Insper

A criação de agências especializadas nas chamadas PPPs compensa deficiências institucionais e estimula o adensamento das iniciativas em países como o Brasil, conclui estudo.


O envolvimento de investidores privados na provisão de bens e serviços para a população se tornou tema de grande interesse na esteira de restrições orçamentárias enfrentadas por governos em diversas partes do mundo. Uma das formas mais debatidas de atuação das empresas nesse contexto são as chamadas Parcerias Público-Privadas (PPPs).

Nesse tipo de aliança, o setor público dita as regras do jogo ao mesmo tempo em que desempenha a função de sócio da iniciativa privada. Apesar desse papel duplo dos governos, o grau de participação dos investidores privados nas PPPs é crucial. Sua atuação mais ampla pode garantir acesso a métodos de produção e tecnologias avançados, culminando na prestação de serviços de maior qualidade a um custo menor.

Pouco se sabe, no entanto, sobre as características tanto do setor público quanto do privado que influenciam a decisão de investidores de aumentar o escopo de seu envolvimento nas PPPs, participando de diversos estágios dessas iniciativas, como a elaboração e a construção de projetos, seu financiamento e sua operação.

Os pesquisadores Bertrand Quelin, Ilze Kivleniece, Sandro Cabral e Sergio Lazzarini – os dois últimos do Insper – ajudam a preencher essa lacuna em uma pesquisa recente, que será publicada na Organization Science, prestigioso periódico em administração e teoria da organização.

O trabalho confirma que a estabilidade e a transparência do ambiente institucional de um país ajudam a atrair empresas para atividades em colaboração com o setor público, como apontado por estudos anteriores.

Mas os autores vão além ao mostrar em que medida a qualidade das instituições de um país interage com capacidades que os governos e os próprios investidores possuem para participar de arranjos desse tipo.

Eles revelam, por exemplo, que um ambiente institucional sólido contribui para que empresas respondam ao acúmulo de experiência de governos com PPPs de forma positiva, ampliando a abrangência de sua atuação nessas alianças.

Isso não significa, porém, que países caracterizados por regras menos estáveis, burocracia pouco eficiente e falta de transparência – como o Brasil – estejam fadados ao fracasso em tentativas de atrair maior participação de atores privados em parcerias com o setor público.

A pesquisa mostra que, em nações com esses problemas, a criação de agências especializadas na realização de PPPs aumenta as chances de envolvimento privado mais amplo, atenuando o efeito negativo do ambiente institucional frágil.

O contexto de limites aos gastos públicos em dezenas de países reforça a importância de estudos nessa direção. Entre 2006 – um ano antes da eclosão da crise financeira global – e 2017, o endividamento de governos aumentou em 131 de 185 países acompanhados pelo Fundo Monetário Internacional.

Esse cenário intensificou a necessidade de arranjos que viabilizem outras fontes de capital para investimentos, contribuindo para uma expansão de arranjos como as PPPs. Embora sejam mais comuns em nações desenvolvidas, principalmente na Europa, esse tipo de parceria também tem despontado na agenda do debate público em países emergentes como o Brasil.

Além da tendência de maior disseminação das PPPs em termos geográficos, a expectativa é que essas parcerias – hoje concentradas na área de energia – tornem-se mais comuns em segmentos como saúde, saneamento e segurança.

Para analisar a relação entre ambiente institucional e as características de governos e do setor privado que propiciam maior investimento privado em PPPs, os autores partem de cinco principais hipóteses. As três primeiras estabelecem que, isoladamente, maior capacidade do governo, maior capacidade do setor privado e melhor qualidade das instituições atuam aumentando as chances de maior engajamento de parceiros privados nas PPPs.

Mais interessante é como as capacidades do setor público e privado interagem com a estabilidade das regras institucionais. Os autores teorizam que o ambiente institucional amplifica o efeito positivo da capacidade do governo e também do parceiro privado sobre o escopo de atuação privada nas PPPs.

A partir dessas cinco hipóteses, Quelin, Cabral, Lazzarini e Kivleniece se debruçaram sobre os detalhes de 1.003 PPPs, realizadas em 96 países, de 1992 a 2012. A profundidade da participação privada, o chamado escopo, foi medida a partir do número de tarefas assumidas pelos investidores em cada contrato analisado.

Essa informação foi então cruzada com o número de PPPs realizadas em anos anteriores, com a existência –e a antiguidade– de agências criadas especificamente para regular esse tipo de parceria e com indicadores de capacidade dos governos para participação nesses arranjos.

Já para o setor privado, a habilidade de empresas de fechar parcerias com o governo é medida pelo histórico de PPPs financiadas em conjunto pelos setores público e privado. A qualidade do ambiente institucional foi avaliada a partir de dados que indicam a eficiência da burocracia, a percepção sobre corrupção local e o nível de transparência nas regras vigentes.

Os resultados encontrados na pesquisa estão livres do efeito de uma série de fatores que poderiam influenciá-los, como valores de transação dos contratos, nível do Produto Interno Bruto per capita e qualidade da mão de obra.

Entre as principais conclusões do artigo, a descoberta de que a criação de agências para a realização de PPPs compensa os problemas de países com ambientes institucionais pouco sólidos, incentivando um aumento do escopo privado, surpreendeu os autores.

Em nações como Brasil, Argentina e Turquia com um nível de governança relativamente baixo – próximo a 3, numa escala que vai a 7 –, cada seis anos de existência dessas agências aumentam em 2,5 pontos percentuais a chance de realização de uma PPP com escopo elevado.

Segundo os pesquisadores, é possível que unidades especializadas, inspiradas em arranjos bem-sucedidos de outros países, funcionem como “bolsões de eficiência” dentro da burocracia pública, aumentando a segurança de investidores.

Em linha com as hipóteses levantadas pelo estudo, a experiência prévia de governos com PPPs se mostrou um importante catalisador de participações mais amplas do setor privado nessas parcerias. Mas os dados mostraram que isso ocorre apenas em nações com regras e leis bem desenvolvidas e estáveis.

Em países com nível de governança alta, superior a 7 – como Finlândia e Singapura –, cada 30 PPPs adicionais realizadas elevam em 12,7 pontos a probabilidade de novos arranjos com grande escopo.

A habilidade de empresas também impulsiona maior participação de investidores nesse tipo de aliança, mas essa conclusão também é válida apenas para países com instituições de qualidade elevada.

Um aumento de 9,5% na parcela de arranjos prévios feitos nesses moldes eleva em 2,9 pontos percentuais a possibilidade de alianças de alto escopo em países com padrão de governança próximo a 5, como Chile e Irlanda.

Ao ampliar o arcabouço teórico para a compreensão dos fatores que balizam as relações entre os setores público e privado, o novo estudo contribui para o debate acadêmico emergente sobre PPPs. Aponta ainda novas frentes de investigação, como o possível refinamento dos instrumentos para medir o escopo privado em parcerias dessa natureza.

O trabalho indica também caminhos de políticas públicas para países em diferentes contextos institucionais. Além de reforçar a importância de iniciativas para aprimorar o conjunto de regras e leis vigentes, mostra que o aumento gradual no número de PPPs atrai empresas para novas parcerias mais extensas.

Já no caso de nações com ambiente institucional instável, a criação de agências especificas para a regulação de PPPs é apontada como um caminho potencialmente eficaz para o aumento da amplitude de participação de investidores privados.